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Il caos di un settore a caccia di una tregua

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LUG 19

Nei primi tre anni circa dalla sua entrata in vigore, il Dlgs 50/2016 (Codice dei contratti pubblici) era rimasto sostanzialmente invariato.

Le uniche modifiche di rilievo apportate al testo prima del decreto sblocca cantieri erano state quelle del correttivo (Dlgs 56/2017), che si era mosso nel solco dei princìpi e criteri direttivi della legge delega del 2016 (lasciando invariato l' impianto di fondo). Si era trattato, peraltro, dell' unico intervento ammesso dalla delega 11/2016 (che aveva consentito questa possibilità solo per i primi dodici mesi dall' entrata in vigore, mentre il Codice del 2006 aveva conosciuto ben tre correttivi nei soli primi due anni dall' entrata in vigore).
Nel suo parere sullo schema di nuovo Codice (aprile 2016) il Consiglio di Stato aveva attirato l' attenzione del Governo sui potenziali rischi connessi a una così repentina chiusura del cantiere normativo e aveva sottolineato che, in questo modo, si rischiava di chiudere la via a qualunque possibilità di modifica, prima ancora che il Codice avesse avuto completa attuazione e, quindi, prima ancora che fosse ragionevolmente possibile - dopo un adeguato periodo di osservazione - verificare quali delle sue parti avessero funzionato al meglio e quali fossero da rivedere. Questo monito era rimasto inascoltato. Quindi, nonostante le numerose critiche rivolte al nuovo Codice sin dalla sua entrata in vigore (per quanto riguarda la tecnica normativa ritenuta non adeguata e il rapporto perplesso fra le norme primarie e quelle subprimarie), occorre riconoscere che nel periodo 2016-2019 il settore aveva conosciuto un lungo periodo di sostanziale stabilità normativa (cosa piuttosto rara).
Questo aveva consentito agli operatori di imparare a convivere con il nuovo testo (con pregi e criticità) potendo fare affidamento su un impianto stabile. Con l' insediamento del governo in carica, però, le spinte a una profonda modifica si sono moltiplicate e, nel suo discorso di insediamento, il presidente Conte ha sottolineato l' urgenza di una profonda revisione del Dlgs 50/2016 (inteso come freno al settore degli appalti e allo sviluppo del Paese). Il decreto sblocca cantieri è intervenuto come uno tsunami normativo sull' impianto del Codice, modificando a fondo molti dei suoi settori-chiave (come la disciplina della progettazione, del sottosoglia, dell' appalto integrato, dei motivi di esclusione, dei criteri di aggiudicazione e del subappalto).
Nei prossimi mesi gli operatori saranno sottoposti a un rilevantissimo stress di sistema in quanto dovranno confrontarsi: con le nuove - e numerosissime - regole del Dl 32/2019 (operative solo per le procedure indette dopo la sua entrata in vigore); con l' adozione del nuovo regolamento unico (per il quale il governo ha previsto - forse in maniera ottimistica - un periodo di gestazione di appena sei mesi); con il superamento di buona parte del sistema delle linee guida vincolanti dell' Anac (ma si badi che il Dl 32/2019 non comporterà il pieno superamento del sistema delle linee guida in quanto tale, non essendo stato modificato l' articolo 213 del Codice); con la coesistenza, per un periodo non breve, di tre sistemi di disciplina subprimaria (quella di cui al Dpr 207/2010 - mai del tutto superato -, quella delle linee guida Anac e quella dell' emanando regolamento); con l' introduzione di una disciplina sperimentale (e di fatto limitata al periodo 2019/2020) in alcuni settori di grande rilievo (commissari di gara, centralizzazione degli acquisti e appalti integrati).
Se quindi la finalità del governo era introdurre «misure volte alla semplificazione del quadro normativo e amministrativo connesso ai pubblici affidamenti, concernenti, in particolare, la disciplina dei contratti pubblici» (come un po' enfaticamente recita il preambolo al decreto sblocca cantieri) non si può che sospendere il giudizio e auspicare che obiettivi così ambiziosi possano essere conseguiti. È però doveroso osservare che, nell' immediato, l' entrata in vigore del decreto imporrà agli operatori un rilevante sforzo di adattamento. Si può quindi ritenere che, dopo il correttivo (2017) e dopo il Dl 32/2019, il settore degli appalti e delle concessioni potrà finalmente godere di un periodo di sostanziale tregua normativa?
La cosa sarebbe certamente auspicabile ma non è affatto scontata. Ed infatti, il 15 aprile 2019 (e quindi, tre giorni prima dell' adozione del Dl 32) il governo ha presentato al Senato un Ddl recante «Delega al governo per la semplificazione, la razionalizzazione, il riordino, il coordinamento e l' integrazione della normativa in materia di contratti pubblici» (AS 1162). Il Ddl prevede una delega di carattere sostanzialmente "ambulatorio", finalizzata addirittura all' adozione di un nuovo Codice dei contratti pubblici o alla modifica dello stesso «per quanto necessario». È più che probabile che, dopo la conversione dello sblocca cantieri, il Ddl non avrà seguito (nel qual caso sarebbe opportuno ritirare il testo). Ma, se così non fosse e se il testo della delega fosse destinato ad avere seguito, questo cruciale settore andrebbe incontro, nei prossimi due anni circa, a un ulteriore (e tutt' altro che auspicabile) periodo di incertezza e, in ultima analisi, di confusione normativa. Presidente di sezione del Consiglio di Stato.

A cura di Il Sole 24 Ore del 03/07/2019 - autore Claudio Contessa


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